COFINS/PIS: construção civil e regime cumulativo

• Acórdão: nº 3102-003.489
• Processo: 13629.720418/2013-24
• Câmara/Turma: 1ª Câmara, 2ª Turma Ordinária, 3ª Seção
• Relator: Joana Maria de Oliveira Guimarães
• Sessão: 20 de março de 2026
• Resultado: Negado provimento por unanimidade
• Recurso: Recurso Voluntário (2ª instância)
• Valor do crédito: R$ 2.025.572,57
• Período: Ano-calendário de 2009

A Conenge – Manutenção e Montagem Industrial Ltda., empresa do setor de montagem e manutenção industrial, foi autuada pela Fazenda Nacional por insuficiência de recolhimento de PIS/COFINS. A empresa argumentava estar enquadrada no regime cumulativo em razão de suas atividades constituírem obras de construção civil. O CARF, por unanimidade, confirmou a não aplicação do regime cumulativo, mantendo a autuação original.

O Caso em Análise

A Conenge realizava atividades de montagem e manutenção de máquinas mecânicas e eletromecânicas, além de locação de equipamentos e mão de obra. Em 2009, a empresa optou pelo regime cumulativo de PIS/COFINS, fundamentando-se no artigo 10, inciso XX da Lei nº 10.833/03, que prevê esse regime para receitas decorrentes de obras de construção civil.

Durante a fiscalização, a Fazenda Nacional contestou o enquadramento, argumentando que as atividades realizadas não constituem obras de construção civil propriamente ditas, mas sim serviços de manutenção industrial em caráter acessório. A Delegacia de Julgamento em Curitiba manteve a autuação, entendimento que foi confirmado pelo CARF.

As Questões Preliminares

Alegação de Violação do Prazo Administrativo

A empresa recorreu argumentando que o acórdão recorrido foi proferido em prazo superior aos 360 dias previstos no artigo 24 da Lei nº 11.457/07, violando direitos fundamentais de celeridade processual (artigo 5º, inciso LXXVII da Constituição Federal).

Argumento da Fazenda sobre Prazo

A Fazenda considerava que o excesso de prazo, embora verificado, não teria aptidão para conduzir ao cancelamento do lançamento, pois a lei não prevê penalidade para seu descumprimento.

Questão de Constitucionalidade

A empresa suscitou violação ao princípio constitucional de direito de defesa, argumentando que a inobservância do prazo configurava ofensa à Constituição Federal.

A Decisão do CARF nas Preliminares

Sobre o Prazo (Artigo 24 da Lei nº 11.457/07)

O CARF rejeitou a alegação de ilegalidade por excesso de prazo. A corte adotou a seguinte tese:

“O excesso de prazo previsto no art. 24 da Lei nº 11.457/07 não tem aptidão para conduzir ao cancelamento do lançamento, pois essa norma não prevê penalidade para seu descumprimento. Ademais, é entendimento pacífico neste CARF, expresso no enunciado da Súmula CARF nº 11, que não se aplica a prescrição intercorrente no processo administrativo fiscal.”

Fundamentou-se na Súmula CARF nº 11, que consolidou jurisprudência pacífica no sentido de que não se aplica prescrição intercorrente no processo administrativo fiscal, mesmo com atraso na prolação da decisão.

Sobre a Alegação de Inconstitucionalidade

O CARF não conheceu da discussão quanto à ofensa de princípio constitucional, aplicando a Súmula CARF nº 2, que define:

“A discussão quanto à ofensa de princípio constitucional implica controle de constitucionalidade, o que é vedado a este Conselho.”

O CARF não é competente para analisar a constitucionalidade de leis tributárias, sendo essa análise privativa do Poder Judiciário.

O Mérito: Enquadramento como Construção Civil

Tese da Contribuinte

A Conenge argumentava que suas atividades (montagem eletromecânica, reforma de equipamentos, montagem de estruturas, locação de máquinas e mão de obra) enquadram-se como obras de construção civil conforme a Classificação Nacional de Atividades Econômicas (CNAE), e portanto deveriam submeter-se ao regime cumulativo de PIS/COFINS.

Tese da Fazenda Nacional

A Fazenda sustentava que as atividades realizadas não constituem obras de construção civil conforme definido na legislação tributária, especificamente na Lei nº 10.833/03 e no Ato Declaratório Normativo Cosit nº 30/1999. As atividades seriam de caráter acessório em relação a processos industriais.

A Decisão do CARF no Mérito

Critério para Enquadramento em Construção Civil

O CARF deixou claro o critério aplicável para regime cumulativo:

“Submetem-se ao regime cumulativo da Contribuição para o PIS/Pasep e da COFINS as receitas decorrentes de contrato de execução por administração, empreitada e subempreitada de obras de construção civil, sendo que os serviços auxiliares e complementares de construção civil aplicados à execução da obra e decorrentes do mesmo contrato de administração, empreitada ou subempreitada estão incluídos nesse regime, tendo em vista que a finalidade desses contratos é a entrega da obra à contratante. Porém, as atividades realizadas pela recorrente não se enquadram como obras de construção civil…”

O tribunal afirmou que apenas obras e serviços auxiliares previstos em contrato de construção civil estão sujeitos ao regime cumulativo. As atividades acessórias devem estar diretamente vinculadas à finalidade da obra e ao mesmo contrato.

Aplicação ao Caso Concreto

O CARF confirmou que as atividades realizadas pela Conenge não caracterizam obra de construção civil conforme a legislação tributária. A empresa realizava:

• Montagem eletromecânica em plantas industriais
• Reforma de equipamentos (autofornos)
• Montagem de estruturas em máquinas de produção
• Locação de equipamentos
• Fornecimento de mão de obra

Essas atividades, embora possam ter aspectos de construção, não se enquadram no conceito legal de obra de construção civil para fins de PIS/COFINS.

Regime Não Cumulativo como Regra

O CARF enfatizou que quando o objeto principal do contrato não se caracteriza como obra de construção civil, aplica-se o regime não cumulativo, ainda que a execução possa prever algum componente de construção em caráter acessório:

“Submete-se ao regime não cumulativo da Contribuição para o PIS/Pasep e da COFINS a receita decorrente de contrato cujo objeto principal não se caracteriza obra de construção civil, ainda que esta possa ter sua execução prevista, mas em caráter acessório.”

Aplicação ao PIS/PASEP

O CARF confirmou que o lançamento de PIS/PASEP decorre da mesma matéria fática da COFINS, aplicando-se o mesmo raciocínio. A legislação do PIS não cumulativo (artigo 15, inciso V da Lei nº 10.833/03) remete aos mesmos critérios da COFINS.

Itens Controvertidos e Resultado Individual

O CARF analisou especificamente cada serviço prestado pela Conenge. Todos foram glosados por não caracterizarem obra de construção civil:

Além dos itens acima, também foram glosados:

• Montagem e manutenção de máquinas mecânicas ou eletromecânicas, aparelhos e equipamentos – objeto principal não se caracteriza como obra de construção civil
• Locação de equipamentos e mão de obra – objeto principal não se caracteriza como obra de construção civil

Impacto Prático para Contribuintes

Esta decisão reforça um entendimento importante: não basta que uma atividade tenha CNAE em construção civil para qualificar-se ao regime cumulativo de PIS/COFINS. O critério determinante é se a atividade se enquadra nas definições legais específicas: execução por administração, empreitada ou subempreitada de obras de construção civil.

Empresas do setor de montagem e manutenção industrial, reforma de equipamentos ou fornecimento de mão de obra a atividades produtivas devem estar atentas. Mesmo que classifiquem-se como empresas de construção, suas receitas podem estar sujeitas ao regime não cumulativo se não forem especificamente contratadas como empreiteiras de obras.

A decisão deixa claro que atividades acessórias em caráter incidental (como tarefas de construção integradas a processos industriais) não qualificam a receita para o regime cumulativo. O teste central é: qual é o objeto principal do contrato? Se for obra de construção civil em sentido técnico (edificações, estruturas, infraestrutura), o regime é cumulativo. Se for manutenção, montagem ou reforma industrial em caráter principal, é não cumulativo.

Precedentes do CARF (como o Acórdão nº 2201-010.616) consolidam essa jurisprudência, reduzindo margem de discussão sobre o tema. Contribuintes em situação similar devem adequar seus procedimentos de apuração e, se necessário, buscar compensação ou restituição referente a períodos anteriores em que possam ter adotado regime incorreto.

Fundamentação Legal Aplicada

A decisão baseou-se em:

• Lei nº 10.833/2003, artigo 10, inciso XX: define regime cumulativo para receitas de construção civil
• Lei nº 10.833/2003, artigo 15, inciso V: aplica ao PIS/PASEP não cumulativo o mesmo conceito da COFINS
• Ato Declaratório Normativo Cosit nº 30/1999: exemplifica atividades auxiliares e complementares de construção civil
• Lei Complementar nº 116/2003, item 7.02 da lista de serviços: relevante para contexto de classificação de atividades
• Lei nº 11.457/2007, artigo 24: prazo para prolação de decisão administrativa
• Súmula CARF nº 11: não se aplica prescrição intercorrente em processo administrativo fiscal
• Súmula CARF nº 2: CARF não é competente para análise de constitucionalidade

Conclusão

O CARF, de forma unânime, confirmou que as atividades de montagem, manutenção e reforma de equipamentos industriais não se enquadram no regime cumulativo de PIS/COFINS, mantendo a autuação da Conenge por insuficiência de recolhimento de aproximadamente R$ 2 milhões. A decisão delimita com precisão o escopo da construção civil para fins tributários: apenas execução de obras por administração, empreitada ou subempreitada, com finalidade de entrega da obra concluída.

O acórdão descarta argumentos procedurais (prazo, constitucionalidade) e afirma a prevalência do conteúdo legal sobre a nomenclatura da CNAE ou a autodenominação do contribuinte. Contribuintes do setor de manutenção e montagem industrial devem revisar seus procedimentos de classificação fiscal e apuração de PIS/COFINS, adotando o regime não cumulativo como padrão, salvo comprovação inequívoca de contratação como empreiteira de obra de construção civil propriamente dita.